我国低空空域管理的变革需求

（一）空域需求更大

       不是所有航空类别和航空器都需要使用高空，但所有航空器都需要使用低空空域以实现机场起降。低空空域是最繁忙的空域，机场和终端区的航空器运行最密集，但低空空域之间飞行密度差异较大。

（二）需求更加多元

       国际民航组织定义的7种空域类型，高空空域通常划设为只允许仪表飞行航空器进入的A类空域，其余6类空域主要是低空空域。进入21世纪后，各国普遍开始在超低空空域增设小型无人机的适飞空域。低空空域使用者的飞行需求与航空器性能的差异较大。

（三）管理难度更大

       受地形影响，低空空域通信、导航和监视覆盖难度更高，低空空域飞行密集、地面障碍物多、气象条件更复杂，提供空中交通服务的难度更大、成本更高、面临的安全效率挑战更多。由于高空空域普遍执行仪表飞行规则和空中交通管制服务，因此，各国空域管理差别主要体现在低空空域领域。

       2019年我国人均通用航空飞行量和人均通用航空器拥有率仅为全球平均水平的15%和4%。以国土面积计算，我国通用航空飞行密度仅为美国的1/23、欧洲的1/13和全球平均水平的1/3。在同等面积空域，2019年我国民航运输旅客（6.6亿人次）约占全球总量（45亿人次）的15.0%，已接近我国在全球经济规模的占比（16.3%）。如果通用航空达到运输航空在全球的相对发展水平，我国通用航空飞行量应达到588万小时，为实际数据的5.6倍。我国通用航空发展显著滞后有多种解释，但采用复杂的低空空域使用申报程序是公认的重要原因之一。

       2021年我国民用无人机飞行量超过1000万小时，处于全球先进水平，但此类运行以使用超低空空域的轻小型无人机为主体。须加快出台相关法规和管理措施，为其安全便捷飞行提供保障。

表一 中美欧空中交通管理性能

       数据来源：美欧数据主要来自《2017年美国/欧洲空管性能对比》（FAA，2017 Comparison of Air Traffic Management-Related Operational Performance: U.S/Europe，March 2019.），表格所指欧洲主要指Eurocontrol负责提供空中交通服务的成员国；境内原始数据主要从《2019民航统计公报》获得，仅统计2019年中国民航运输航空公司飞行小时数，不包括外航航班在境内飞行量，由作者收集、整理与测算。

（二）开发自主技术潜力

       我国空中交通管理技术在改革开放前以苏制技术为基础。改革开放后，民航业以引进美欧技术为主，军民航空中交通管理技术分流，存在技术体制不兼容，基础设施重复投资的情况。

       进入21世纪以来，国产大飞机研制与先进军用机型列装，全球无人机技术并跑竞争，我国自主航空器技术实现快速发展。与此同时，航空通信导航监视与空中交通管理装备基本实现技术自主。基于自主航空技术建立空中交通管理的统一技术体制，是我国空中交通管理发展最大的潜在红利，分立的空域管理不利于全面实现航空技术自主与军民技术协同的潜在收益。

（三）实现融合发展优势

       我国空域改革的传统做法是根据各类别飞行量调整空域分配，但渐进式平衡改革也激化了空域利益保护意识。通用航空规模快速增长，业界提出更多低空空域使用的诉求。陆军航空兵、海军航空兵、火箭军等非传统空域使用者也加入低空空域使用群体。如果继续根据空域需求划分不同用途空域，我国低空空域将日益零散、区隔，难以得到有效利用。

       空域资源与土地等传统资源存在一些本质差别，它不承载固定的、长期的实物资产，任何飞行都是阶段性、过程性地使用空域资源，长期固定划归特定主体使用，将制约空域开放与灵活利用。通过美国空中交通组织（Air Traffic Organization，ATO）与欧洲航行安全组织（Eurocontrol）开展的空中交通管理性能对比可以发现，美欧空管效率差异的重要原因是欧洲特殊用途空域比例更大，且没有避开繁忙飞行空域（如图1所示）。

       国际国内空域管理的历史经验表明，空域区隔、权益固化、技术分立的空域管理模式最终将制约各类空域使用主体的发展。

       航路之外低空空域管理目前主要由军方负责牵头，其主要侧重于安全管理。我国尚未建立低空空域飞行安全、效率与经济性、公平性的全面评估机制，制约我国低空空域飞行服务品质的持续提升。

       从职能任务和机构人员编制来看，军方承担通用航空的空中交通服务存在一些困难。同时，军方通信、导航、监视及航空情报、航空气象基础设施不能为通用航空提供服务，我国低空空域的空中交通管理基础设施缺乏整体规划与布局建设。

（二）分类管理还是统一服务

       低空空域管理与服务有两类解决方案。

       一类是按照国际民航组织的建议划设非管制空域（F类、G类）和E类管制空域，通用航空在非管制空域和E类空域内进行目视飞行，无须获得空管放行许可、无须与空管部门建立持续双向无线电通信，同时大幅放宽对目视飞行的审批，其实质是不审批或少审批，但不提供或减少提供公共服务。

       另一类解决方案是将低空空域主要划设为管制空域，同时建立一个服务于通用航空的民用低空空中交通服务机构，建立覆盖低空空域的通信、导航、监视基础设施并提供飞行间隔服务，实质是空域审批但提供高标准服务。

       我国多数低空空域为管制空域，大部分通用航空活动需要履行临时空域申请、飞行计划申请与起飞申请程序。飞行服务过程中通常采取严格的流量控制措施，例如一个空域仅允许一批次通用航空飞行，其实质是空域审批但不提供公共服务。

（三）地方飞行服务站职责不明

       近年来，部分地方政府申请建立通用航空飞行服务站，为辖区内的通用航空飞行活动提供飞行服务。但飞行服务站的法律地位不清晰，公益性还是营利性机构的定位有待明确。地方政府在对飞行服务站进行投资后，往往对低空空域管理提出一定诉求。部分飞行服务站由于得不到军民航充分支持而未能有效开展服务。由于前景不明朗，我国多数低空空域尚未建立飞行服务站。

■ 推进低空空域管理创新的建议

（一）提升低空空域法治水平

       《通用航空飞行管制条例》颁布执行近20年，部分条款已经滞后于低空空域管理改革后的现状与行业需求。应当充分利用条例修订的机会，通过利益相关方的交流探讨甚至思想碰撞的立法磋商过程，构建低空空域管理和通用航空飞行服务的目标与共识，公共利益、公共政策应当让所有利益相关方共同打磨，逐步建立统一规划、分类管理、权责匹配的低空空域管理与飞行服务制度。

（二）推行低空空域运行性能评价

       低空空域是国家重要公共资源，充分发挥公共资源效益的前提是客观评价资源使用的绩效。管理主体、服务主体和使用主体都应当对低空空域安全、高效、经济地利用做出贡献。

       应当建立符合国情的空域管理绩效目标、指标与评估机制。在优先保证国防安全和空域使用需求的前提下，将军民各类空域需求均纳入国家统一的低空空域管理目标体系，建立客观、均衡的低空空域绩效评估与考核机制，通过纵向与横向对比，形成改革目标与创新方向，构建低空空域管理改革的压力与动力。

（三）推动低空空域技术自主创新

       超低空超视距运行无人机、深入城市社区的城市空中交通（UAM）和城市高层建筑的直升机起降场，大幅扩展了低空空域管理的边界。北斗导航、ADS-B、航空宽带通信、无人机交通管理系统（UTM）具备重构低空空域技术的潜力。我国通用航空是在薄弱基础、较小规模、低空空域基础设施缺失的情况下起步发展的，应当利用后发优势，基于自主航空技术整体规划建设低成本、广覆盖、军民兼容的低空空域技术架构与基础设施体系。

■ 注：

[1] 表格所指欧洲主要指Eurocontrol负责提供空中交通服务的成员国。

[2] 仅统计2019年中国民航运输航空公司飞行小时数，不包括外航航班在境内飞行量。